Que pouvons-nous apprendre de la première vague COVID-19 ?
Par Myriam Merad, Directeur de Recherche CNRS UMR LAMSADE, Université Paris Dauphine-PSL


En Mai 2020, l’auteur a mené une étude exploratoire sur onze pays de l’Europe (France, Allemagne, Italie, Espagne, Croatie, Slovénie, Pays-Bas, Suède, Norvège, Angleterre et Russie) visant à mettre en place un dispositif d’analyse des dispositifs de gestion et de gouvernance des risques et des crises de la COVID-19 et de ses conséquences directes et indirectes.
Le résumé de cette étude présenté ici, fournit les tout premiers résultats de cette analyse comparative.


Un ensemble d’indicateurs

Cinq ensembles de critères ont été élaborés. Ces critères ont été caractérisés par des groupes d’indicateurs rendant possible à la fois l’usage des données déclarées par les pays ainsi que la systématisation de cette analyse pays par pays. Ces critères représentent respectivement :
– Le champ des « Indicateurs socio-économiques structurels » tels que par exemple la distribution de l’emploi, le PIB, la densité de la population, etc.
– Le champ des « Indicateurs socio-économiques structurels sur la santé » tels que les dépenses de santé, les dépenses de sécurité sociale, etc.
– Le champ des indicateurs « du niveau de confiance exprimé » tels que par exemple le niveau de confiance en les institutions publics, en les médias, etc.
– Le champ des indicateurs de « conséquences déclarées de la crise COVID-19 » tels que le nombre de cas confirmés, aides de l’État, etc.
– Le champ des « indicateurs sur les catastrophes et sur le risque projeté » tels que le nombre de catastrophes annuelle par pays, la projection de variation du PIB, etc.

Analyses de données et quelques observations

Nous avons effectué trois types d’analyses.
La première est une normalisation (n-1) des critères (Figure 1) :

Cette analyse a permis la mise en évidence de configurations de critères par pays visant à vérifier la robustesse des déclarations de données par les États. Cette analyse a de même permis de mettre en évidence des configurations de vulnérabilités structurelles ou conjoncturelles par pays ainsi que la mise en perspective de l’effet de certaines politiques de gestion des risques et de crise sur l’amélioration ou l’accentuation des conséquences directes ou indirectes de la crise COVID-19.
La visualisation de la normalisation permet de rendre compte des profils qui s’établissent, par pays, sur la famille de critères retenus. Cette analyse est préliminaire aux analyses qui suivent.
La seconde analyse consiste en des classifications hiérarchiques ascendantes par grandes catégories de critères et sur la totalité des critères. Cette analyse nous a permis d’identifier des similarités ou classes de proximité entre pays au vu des critères considérés.
Ainsi, en termes de conséquences, la Croatie, l’Allemagne, la Norvège, la Russie et la Slovénie répondent à la même configuration (Configuration 1). La France, l’Italie et l’Angleterre correspondent à la seconde configuration de conséquences (Configuration 2). La Suède et les Pays-Bas forment une 3ème configuration. L’Espagne correspond à une catégorie distincte.
En matière de vulnérabilités structurelles et conjoncturelles, la Croatie, la Fédération Russe et la Slovénie correspondent à une première catégorie de vulnérabilités (V1). La France, l’Allemagne, les Pays-Bas, la Norvège, la Suède et l’Angleterre correspondent à une seconde catégorie de vulnérabilités (V2). L’Italie et l’Espagne correspondent à une troisième catégorie de vulnérabilités (V3).
De manière générale, il semblerait qu’il existe des « configurations types » de gestion et de gouvernance de la crise Covid-19, en regard des critères sélectionnés pour cette étude préliminaire et en regard du niveau d’incertitude sur les données, entre les pays. Celles-ci se répartissent de la manière suivante :
– Configuration Gouv 1 : Croatie, Fédération Russe et Slovénie,
– Configuration Gouv 2 : France et Angleterre.
– Configuration Gouv 3 : Suède et Pays-Bas.
– Configuration Gouv 4 : Norvège et Allemagne.
– Configuration Gouv 5 : Italie.
– Configuration Gouv 6 : Espagne.

Il est possible d’identifier des pistes d’apprentissage et de comparaison des pratiques au sein de l’Europe en vue d’améliorer la gestion et la gouvernance de la crise par pays et entre les pays.

Étant donné la diversité des configurations types, il est possible d’identifier des pistes d’apprentissage et de comparaison des pratiques au sein de l’Europe en vue d’améliorer la gestion et la gouvernance de la crise par pays et entre les pays.
La troisième analyse a consisté en une Analyse en Composantes Principales (ACP). Ainsi, la première ACP a permis de mettre en évidence que l’Angleterre et les Pays-Bas ont en commun une densité de population importante et s’oppose à la Norvège et à la Suède qui ont en moyenne une espérance de vie largement supérieure à 65 ans. La Russie a des taux de disponibilité des lits d’hôpitaux et de services d’urgence et d’hôpitaux important et s’oppose à l’Italie et à l’Espagne qui ont un pourcentage de population vulnérable (personnes de plus de 65 ans et personnes à risque d’exclusion sociale) élevé (Figure 2) :

La Norvège et l’Allemagne ont des ratios de dépenses de santé et de sécurité sociale élevés et s’opposent à l’Italie, l’Espagne, la Slovénie et la Croatie. La Russie a un DALY/Total population élevé et s’oppose à la France. De même, les prochaines ACP mettront en évidence la configuration particulière de la Norvège où la réponse à la crise consiste à redonner confiance en l’avenir à un secteur économique et à une société qui réserve une place d’autorité au critère « confiance en le secteur public » plus important que pour les autres pays.
La Russie est caractéristique en termes d’investissement en infrastructure de santé et s’oppose aux Pays-Bas et à la Suède qui présentent un plus fort investissement dans les dépenses de santé et de sécurité sociale par habitant (sous réserve d’un ajustement des montants au vu du coût de la vie).
La Figure 3 met en évidence des configurations de pertes directes et indirectes différentes d’un pays à l’autre. Ainsi, la Norvège et les Pays-Bas sont caractéristiques en termes de faible niveau de perte en PIB. De même, l’Espagne est caractéristique en termes de taux d’hospitalisation compte tenu de la significativité du pourcentage de sa population vulnérable (pourcentage des plus de 65 ans et des personnes à risque d’exclusion sociale). La Slovénie, l’Allemagne et la Croatie sont spécifiques en termes de taux élevés de rétablissement.

 

Conclusions et perspectives

La présente analyse exploratoire a permis de mettre en évidence six configurations de gouvernance des risques et de la crise COVID-19. Ces six configurations sont issues de configuration de vulnérabilités distinctes entre les États et de configurations de conséquences différentes. L’identification de ces configurations visait à ouvrir le champ de l’analyse des impacts de la crise COVID-19 à d’autres indicateurs que les indicateurs suivis et communiqués au quotidien par les États que sont : le nombre des personnes contaminées, hospitalisées et le nombre de morts.

Plusieurs interrogations demeurent sur l’articulation entre les souverainetés nationales et les souverainetés européennes et internationales en prévention et en gestion des crises.

Bien que ces derniers permettent de rendre compte d’un état de la criticité de la situation par pays, ils enferment vite l’attention et la canalisent vers une « botanique des symptômes » faisant perdre du regard l’intérêt d’aller explorer « les syndromes et les causes profondes » ayant contribué à exacerber les conséquences de la propagation d’une maladie infectieuse. En explorant ainsi les vulnérabilités structurelles et conjoncturelles de nos systèmes et de nos territoires, nous sommes tous interrogés dans notre capacité à nous rendre compte des forces et des faiblesses de nos capacité de gestion et de gouvernance de la sphère publique et de sa mise à l’épreuve par des tests de résistances causés par des catastrophes et par des crises de grandes ampleurs.
La question de la précision et de la fiabilité des données accessibles publiquement et regroupées et mises à disposition par des plateformes œuvrant à la dynamique de l’open data et une question centrale. Au-delà de la volatilité des informations et des indicateurs en temps de crise, se cache des problématiques de gestion du rapport à la transparence et à la reddition des comptes des États. La peur d’être comparée, d’être jugé et pointé du doigt pour ses manquements nous fait peut-être perdre de vue l’intérêt d’une coopération où les États apprennent de leurs forces et de leurs faiblesses conjoncturelles et structurelles. À ce stade, plusieurs interrogations demeurent sur l’articulation entre les souverainetés nationales et les souverainetés européennes et internationales en prévention et en gestion des crises de grandes ampleurs et sur des temps long. Ces mêmes interrogations se posent quant à l’effectivité du lien entre une politique de santé commune et les déclinaisons opérationnelles de ces visions communes par État. La crise COVID-19 semble avoir mis à l’épreuve les réseaux de solidarité et de coopération entre les États et soulève par-là même l’opérationnalité du principe de coopération en situation de crise sanitaire et économique sévère.
Nous constatons à ce stade de l’étude qu’il est nécessaire d’approfondir les points suivants.
En premier lieu, bien qu’il semble y avoir un ensemble d’indicateurs, qu’il reste encore à consolider, pour caractériser les conséquences aigües sur la santé et sur la sphère socioéconomique, il est encore difficile de rendre compte des effets chroniques et différés de la crise COVID-19. Ainsi, comment mesurer les effets d’un confinement prolongé et ses effets sur la montée des maladies chroniques ? Comment rendre compte de l’effet de l’isolement, du stress et des incertitudes sur l’avenir sur la santé de la population ?

La particularité de cette crise semble résider dans les conséquences directes et indirectes des mesures de gestion des risques sanitaires.

En second lieu, l’analyse de la gouvernance de la crise COVID-19 ne peut se comprendre qu’en revenant à l’histoire de la gestion et de la gouvernance des épidémies et des pandémies passées. Ceci ouvre une piste d’analyse longitudinale qualitative et quantitative en vue d’une meilleure compréhension des vulnérabilités structurelles et conjoncturelles des États et des Unions. D’aucuns diront que cette crise est unique dans l’histoire au vu de son étendue dans le temps, de ses conséquences systémiques. Bien que cette observation reste à valider, la particularité de cette crise semble résider dans les conséquences directes et indirectes des mesures de gestion des risques sanitaires aigus du COVID-19 et dans leurs incidences sur les externalisations des risques. Il devient à ce titre nécessaire de penser les effets systémiques de choix de gestion de crise pouvant exacerber les vulnérabilités structurelles et conjoncturelles des États.
Pour finir, il y a une nécessité d’effectuer avec les États de l’Europe des études plus fines à l’échelle méso et micro. Les territoires et les praticiens de terrain sont les seuls détenteurs des savoirs contextualisés et des chaines de contraintes qui ont rendu inévitables certains choix de gestion de crise.

Myriam Merad

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